Hoofdstuk 1. Inleiding
1.1. Aanleiding en achtergrond
De Omgevingswet is gericht op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke
leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Deze wet heeft daarbij oog voor de duurzame
ontwikkeling, bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het
leefmilieu. De wet is ook gericht op de intrinsieke waarde van de natuur, en op het
doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling
van maatschappelijke behoeften.
Met de Omgevingswet is (nagenoeg) alle voorheen bestaande wet- en regelgeving die ter bescherming van
de fysieke leefomgeving dient, gemoderniseerd en gebundeld. Het gaat om een stelselherziening
waarmee zowel integratie als vereenvoudiging van het omgevingsrecht is beoogd. Dat
is een grote hoeveelheid regels en voorschriften. Het omgevingsrecht is niet alleen
neergelegd in de Omgevingswet, maar ook in de bijbehorende uitvoeringsregelgeving:
het Omgevingsbesluit (Ob), het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en de Omgevingsregeling (Or). Daarnaast maken ook Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen regels en
voorschriften in het omgevingsrecht. Een groot aantal bestuursorganen en 29 regionale
omgevingsdiensten zijn met de uitvoering van die regels belast. Die bestuursorganen
en omgevingsdiensten, de politie, de bijzondere opsporingsdiensten, de inspectie leefomgeving
en transport (ILT), gemeenten, provincies, waterschappen, en het Openbaar Ministerie
zijn met de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving belast. Tezamen vormen
zij de handhavingspartners. De Omgevingswet gaat uit van vertrouwen. Bij vertrouwen
hoort het nemen van verantwoordelijkheid. De overheid wil erop kunnen vertrouwen dat
burgers en bedrijven zich houden aan de voor hen geldende regels. Burgers en bedrijven
mogen erop vertrouwen dat de overheid degenen aanspreekt die de regels overtreden.
Dat draagt bij aan een gelijk speelveld en doet recht aan het rechtsgevoel van de
samenleving. Handhaving is dan ook één van de instrumenten waarmee de overheid het
bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een
goede omgevingskwaliteit nastreeft. Handhaving is een essentieel element van de werking
van de rechtsstaat.
Om effectief te kunnen handhaven, moeten de handhavingspartners intensief en loyaal
samenwerken. Dat geldt voor de bestuurlijke overheden onderling, voor de instanties
binnen de strafrechtsketen en, omdat vrijwel alle omgevingsrechtelijke regels zowel
bestuursrechtelijk als strafrechtelijk worden gehandhaafd, bovenal voor de bestuurlijke
organen en instanties enerzijds en het Openbaar Ministerie en andere strafrechtelijke
instanties anderzijds. Afstemming en samenwerking tussen bestuur en justitie zijn
ook noodzakelijk omdat niet alleen via het strafrecht (strafrechter of OM) een straf
kan worden opgelegd, maar in toenemende mate ook het bestuur overtredingen kan bestraffen
met een bestuurlijke boete. Afstemming en samenwerking tussen bestuur en justitie
zijn bovendien in talloze wettelijke bepalingen voorgeschreven. Het gaat daarbij niet
alleen om de Omgevingswet en de Algemene wet bestuursrecht, maar ook om het Wetboek van Strafvordering en de Wet op de economische delicten.
De inwerkingtreding van de Omgevingswet is de aanleiding voor het vaststellen van de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht
(LHSO). De LHSO heeft een breder werkingsbereik dan zijn voorganger, de Landelijke
handhavingsstrategie (LHS) uit 2014. Een deel van de taken, het basistakenpakket,
moet worden uitgevoerd door de regionale omgevingsdiensten. Voor die basistaken moeten
de bestuursorganen die in een omgevingsdienst deelnemen gezamenlijk een uniforme handhavingsstrategie
vaststellen.
Die strategie moet zo nodig worden afgestemd met de instanties belast met de strafrechtelijke
handhaving. Het Omgevingsbesluit stelt eisen aan de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH).
De decentrale bestuursorganen stellen op basis daarvan kwaliteitscriteria vast voor
het VTH-beleid. De LHSO is daarvan een belangrijk onderdeel. De decentrale bestuursorganen
stellen op basis van deze eisen een uitvoeringsen handhavingsstrategie vast. Deze
twee strategieën vormen in feite het uitvoerings- en handhavingsbeleid. Het is noodzakelijk
dat hierin ook het handhavingsbeleid wordt opgenomen, bij voorkeur wordt er hier de
LHSO voor gebruikt. Voor de omgevingsdiensten is het verplicht om, voor dit onderdeel,
aan te sluiten bij de LHS en zijn opvolgers; nu dus de LHSO.
1.2. Doelstelling en werkingssfeer
De overheid is verantwoordelijk voor het handhaven van het omgevingsrecht. Voor het
bestuur geldt (bij herstelsancties) de zogenoemde beginselplicht tot handhaving. Het
Openbaar Ministerie is belast met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde.
De kwaliteitseisen die het Unierecht aan nationale handhaving stelt – handhaving moet
doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn -, gelden door de toenemende invloed
van het Unierecht op het omgevingsrecht voor een steeds groter deel van het omgevingsrecht
en worden in de LHSO dan ook als uitgangspunt genomen.
Wanneer regels worden overtreden – en het vertrouwen daardoor wordt geschaad -, is
een passende interventie geboden. Welke interventie passend is, hangt af van de aard,
zwaarte, oorzaken en gevolgen van de overtreding en van het verwachte effect van de
interventie. Het gedrag van de overtreder speelt vooral bij bestraffende interventies
ook een belangrijke rol.
Uit een oogpunt van rechtsgelijkheid behoren interventies in vergelijkbare situaties
op eenzelfde wijze te worden toegepast. Interveniëren is daarbij breder dan het opleggen
van sancties; ook aanspreken, waarschuwen en informeren kunnen in een concreet geval
passende interventies zijn. De LHSO biedt een afwegingsinstrument om in concrete gevallen
afgestemd, eenduidig, effectief en evenredig te kunnen interveniëren. De LHSO dient
als hulpmiddel voor een effectieve en rechtmatige handhaving.
Brede toepasselijkheid; werkingssfeer ook naast de verplichte basistaken mogelijk
De LHSO heeft betrekking op de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regels. Ze is bedoeld als instrument voor de organisaties
belast met de handhaving daarvan. Toepassing van de LHSO leidt tot afgestemd en effectief
bestuursrechtelijk en/of strafrechtelijk optreden. Daarom is de LHSO met de daarin
neergelegde visie, uitgangspunten en richtsnoeren, breed toepasbaar. De LHSO kan dan
ook door bestuursorganen worden vastgesteld voor andere taken dan de verplichte basistaken.
Ook zou de LHSO kunnen worden toegepast door andere bestuursorganen. De uiteindelijke
werkingssfeer hangt dus af van de mate waarin bestuursorganen de LHSO toepassen en
in hun handhavingsbeleid overnemen. Alle bij de LHSO betrokken handhavingspartners
hebben de wens en zien de verplichting om te komen tot integrale en effectieve handhaving
op het geheel van ordeningswetgeving, en het omgevingsrecht in het bijzonder. De noodzaak
ligt besloten in de wijze waarop de Europese en Nederlandse wetgever toezicht en opsporing
en handhaving hebben geregeld. De noodzaak komt ook naar voren uit een reeks onderzoeksrapporten.
De LHSO is de tussen de handhavingspartners afgestemde strategie om tussen bestuursrechtelijke
en strafrechtelijke handhaving af te wegen. Met de vaststelling van de LHSO door het
Bestuurlijk Omgevingsberaad (BOb) vervalt de landelijke handhavingsstrategie van 4 juni
2014. De LHSO zal vijf jaar na de vaststelling op initiatief van het Interprovinciaal
overleg worden geëvalueerd
Hoofdstuk 3. Visie op een passende interventie
De LHSO zet in op een passende interventie bij iedere overtreding. Handhavers hanteren
de strategie bij iedere constatering van een overtreding en maken daarbij gebruik
van de daarin aangegeven instrumenten. Dit waarborgt een effectieve en doelmatige
handhaving. Het draagt bij aan passend en eenduidig optreden. Het waarborgt rechtszekerheid
en rechtsgelijkheid.
Een passende interventie is een interventie die is gebaseerd op de verzamelde feiten
en op een beoordeling van de aard en ernst van de overtreding en van de omstandigheden
waaronder de overtreding is gepleegd, en die zo effectief en efficiënt mogelijk leidt
tot spoedig herstel van de rechtmatige toestand, verdere naleving waarborgt, herhaling
voorkomt en/of straft indien dit passend of noodzakelijk is om de normadressaat tot
naleving te bewegen dan wel om de norm te bevestigen (speciale en generale preventie).
Om in het omgevingsrecht tot een passende interventie te komen, zijn de volgende twee
hoofdvragen leidend:
Inzake herstel
-
1a. Is herstel mogelijk? Zo ja, dan is in elk geval bestuursrechtelijk optreden aangewezen
en is de vervolgvraag:
-
1b. Welke bestuursrechtelijke interventie is in dit geval het meest geschikt?
Inzake bestraffing
-
2a. Is er aanleiding voor bestraffing? Zo ja, dan is de vervolgvraag:
-
2b. Welke weg (bestuursrechtelijk of strafrechtelijk) is het meest passend?
Dit zijn twee vragen met gelijk belang. Positieve beantwoording van de één betekent
niet dat beantwoording van de andere hoofdvraag achterwege zou moeten worden gelaten.
De vragen zijn nevengeschikt. Het zijn vragen die zowel door de bestuurlijke als door
de strafrechtelijke handhavingspartners behoren te worden gesteld. In combinatie met
het beginsel van loyale samenwerking betekent dit bijvoorbeeld ook dat het Openbaar
Ministerie zich dient af te vragen of er herstel mogelijk is met bevoegdheden van
de bestuurlijke handhavingspartners, en deze laatste partners of er bestraffende interventies
kunnen zijn aangewezen waar het Openbaar Ministerie een taak heeft. Loyale samenwerking
betekent onder meer ook dat waar mogelijk tijdig informatie wordt gewisseld om het
beantwoorden van deze hoofdvragen op het juiste moment mogelijk te maken voor de ander
in de handhavingssamenwerking.
Ad 1a en 1b (inzake herstel)
Centrale doelstelling van het omgevingsrecht is het bereiken en in stand houden van
een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Dit betekent
dat bij de handhaving van het omgevingsrecht herstel van de rechtmatige toestand altijd
het eerste doel moet zijn, indien herstel uiteraard mogelijk is. Herstel wordt hier
ruim opgevat: het beëindigen van de overtreding, het wegnemen of beperken van de gevolgen
van de overtreding en/of het voorkomen van herhaling van de overtreding. Het aansturen
op herstel ligt primair op de weg van het bestuur, dat zo nodig namelijk een herstelsanctie
(last onder bestuursdwang of last onder dwangsom) kan opleggen en effectueren. Dit
volgt ook uit de beginselplicht tot handhaving. Welke bestuurlijke interventie het
meest passend is, hangt af van de omstandigheden van het geval, zoals de aard en ernst
van de overtreding, kenmerken van de overtreder en de omstandigheden waaronder de
overtreding is gepleegd of ontstaan. De keuze vindt plaats aan de hand van het stappenplan
en de interventiematrix uit hoofdstuk 4.
Ad 2a en 2b (inzake bestraffing)
In het kader van integrale handhaving moet steeds worden beoordeeld of er aanleiding
is om de overtreder te bestraffen. Redenen voor bestraffing worden ontleend aan de
feiten en omstandigheden rond de overtreding, de overtreder of een combinatie daarvan.
Het kan bijvoorbeeld zijn dat de overtreder al eerder in de fout is gegaan (recidive)
of dat de overtreder de overtreding calculerend of welbewust heeft gepleegd. Ook de
ernst van de overtreding, de wens om wederrechtelijk genoten economisch voordeel af
te romen, het belang van ontmoediging, normbevestiging, individuele en algemene preventie
etc. kunnen dergelijke redenen vormen. Strafrechtelijke handhaving is vaak aangewezen
bij overtreding van de regels door een bepaalde functionaris of onderneming die in
ethisch opzicht of in verband met het bijzondere vertrouwen dat in haar of zijn nastreven
van normconform gedrag wordt gesteld een voorbeeldrol heeft. Dit kan per geval en
ook per domein verschillen en wordt beoordeeld aan de hand van het stappenplan en
de toepasselijke interventiematrix alsmede aan de hand van tussen de betrokken handhavingspartners
gemaakte (afgestemde) afspraken. Als herstel niet meer mogelijk is, kan geen herstelsanctie
worden opgelegd. Dat kan een indicatie zijn om een bestraffende sanctie op te leggen.
Zie verder hoofdstuk 4 van deze strategie. Indien in een concreet geval aanleiding
bestaat voor bestraffing en het bestuursrecht voor de betrokken overtreding een bestraffende
sanctie mogelijk maakt (bestuurlijke boete), moet worden bekeken welke weg in dat
geval het meest passend is: de bestuursrechtelijke of de strafrechtelijke. Dit kan
per geval en per domein verschillen. Het OM en het bestuur zullen hierover afspraken
moeten maken. Bij deze afspraken zal in de eerste plaats rekening moeten worden gehouden
met de wens van de wetgever in het betrokken domein over de verhouding tussen de bestuurlijke
of strafrechtelijke bestraffing. Juist waar de wetgever bepaalde overtredingen niet
uitsluitend beboetbaar heeft gesteld, maar zowel strafbaar als beboetbaar kan de wens
van de wetgever over de keuze tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke bestraffing
per domein of zelfs per (soort) overtreding uiteenlopen. Ook bij de inzet van het
strafrecht is de effectiviteit in relatie tot de inzet van andere instrumenten leidend
(optimum remedium in plaats van ultimum remedium). Doeltreffendheid, afschrikwekkendheid
en evenredigheid zijn eisen die aan zowel de bestuursrechtelijke als de strafrechtelijke
handhaving worden gesteld. Echter, het accent van deze eisen ligt bij strafrechtelijke
handhaving iets anders dan bij bestuursrechtelijke handhaving. Zo zal de doeltreffendheid
bij de bestuursrechtelijke handhaving meer gewicht hebben, en afschrikwekkendheid
meer bij de strafrechtelijke handhaving. De scherpte van de sancties in het strafrecht
en de kracht van de strafprocesrechtelijke bevoegdheden en methoden voor waarheidsvinding
onderscheiden zich van bestuursrechtelijke handhaving. Dat betekent vaak dat bestuursrechtelijke
handhaving sneller en breder effect kan hebben, terwijl strafrechtelijke handhaving
dieper kan en moet gaan, en mede daardoor in voorkomend wat meer tijd kan vergen.
Dit zijn factoren die bij de keuze tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke
bestraffing en bij de daarover te maken afspraken een rol zullen (moeten) spelen.
OM, politie en andere opsporingsdiensten evenals het bestuur werken in voorkomende
gevallen loyaal samen om tot een passende bestraffing te komen
Hoofdstuk 4. Stappenplan om te komen tot een passende interventie
Dit hoofdstuk geeft een stappenplan voor het toepassen van de visie uit hoofdstuk
3. Startpunt van het stappenplan zijn de bevindingen van het toezicht (al dan niet
na een melding of aangifte): de constatering van feiten en omstandigheden en het oordeel
van de toezichthouder, boa of handhaver daarover (de vaststelling dat sprake is van
een overtreding). Het stappenplan is een hulpmiddel om de juiste afwegingen te maken
en moet in geen geval als een rigide beslisboom worden beschouwd. De LHSO is immers
vooral een afwegingsinstrument voor uitvoerders en richt zich tot hen. Aan de hand
van het stappenplan, waartoe de hierna weer te geven interventiematrix behoort, kan
worden gekomen tot onderling afgestemd en effectief handelen van de handhavingspartners.
Het stappenplan bestaat uit de volgende vijf stappen:
Stap 1: positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix.
Stap 2: bepalen van de verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een ingrijpender
herstelsanctie of voor strafrechtelijk onderzoek of bestraffing.
Stap 3: optreden aan de hand van de [algemene of domeinspecifieke] interventiematrix.
Stap 4: bepalen of afstemmingsoverleg nodig is
Stap 5: vastleggen stappen en beslissingen.
Het stappenplan wordt hieronder per stap toegelicht. Het begrip ‘handhaver’ ziet op
iedere functionaris – toezichthouder, opsporingsambtenaar, handhavingsjurist – die
binnen de betrokken organisatie (een of meer onderdelen van) het stappenplan doorloopt.
4.1. Stap 1: positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix
De handhaver bepaalt in welk segment van de in figuur 1 opgenomen matrix (de basisinterventiematrix)
hij zijn bevindingen positioneert door (1) het beoordelen van de gevolgen van de overtreding
voor de fysieke leefomgeving, zoals milieu, erfgoed, natuur, water, ruimtelijke ordening,
veiligheid, gezondheid e.d., en (2) het typeren van de (vermeende) overtreder.
Ad 1 Typering van de gevolgen voor de fysieke leefomgeving. De handhaver beoordeelt de
gevolgen van de geconstateerde overtreding voor de fysieke leefomgeving als:
Onder gevolgen worden ook dreigende gevolgen verstaan, dat wil zeggen als de overtreding
(mogelijk) leidt tot (bij categorie 3 en 4: aanmerkelijke) nadelige gevolgen van belang
(of het risico daarop) voor de fysieke leefomgeving, zoals hinder, schade aan beschermde
waarden (zoals milieu, natuur of erfgoed), verontreiniging, zieken, gewonden of doden
(mens, plant en dier). Ook kunnen daaronder de gevolgen van een overtreding worden
verstaan die de mogelijkheden van controle beperken of onmogelijk maken, en de gevolgen
of verstorende effecten die de overtreding heeft of kan hebben voor het gezag van
de overheid of voor het systeem van ordening- of normering van de betrokken bedrijfstak
als zodanig. Bij gevolgen is sprake van een glijdende schaal en het verschilt per
(type) overtreding wat de gevolgen kunnen zijn en hoe ernstig die kunnen zijn. In
zijn algemeenheid gaat het bij categorie 1 en 2 om lichte overtredingen. Het onderscheid
tussen gevolgen van belang (categorie 3) en aanzienlijke gevolgen (categorie 4) zit
vooral in de ernst en omvang van de (dreigende) schade. Schade van enige omvang die
onomkeerbaar is, wordt in beginsel ingedeeld in categorie 4.
Voor specifieke domeinen of specifieke (bijvoorbeeld veelvoorkomende) overtredingen
kan de kwalificatie van de gevolgen van een geconstateerde overtreding nader worden
uitgewerkt om de handhavers houvast te bieden.
De handhaver baseert zijn kwalificatie van de gevolgen op de bevindingen van het toezicht.
Als duidelijk is dat de overtreding nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving
heeft of kan hebben maar de precieze omgeving daarvan nog niet kan worden vastgesteld,
hanteert hij als uitgangspunt dat er gevolgen van belang zijn.
Ad 2 Typering van (het gedrag van) de overtreder. De handhaver typeert de overtreder aan
de hand van zijn gedrag als:
-
A. Goedwillend (indien de overtreder proactief is, geneigd is om de regels te volgen
en/of de overtreding het gevolg is van onbedoeld handelen); of
-
B. Neutraal/onverschillig (indien de overtreder passief of reactief is, een houding van
‘moet kunnen’ heeft en/of de bevinding en de gevolgen van zijn handelen hem koud laten);
of
-
C. Calculerend/opportunistisch (indien de overtreder wist of moest weten wat de gevolgen
van de bevinding zouden zijn en die op de koop toe neemt, alleen tot normconform gedrag
overgaat indien de toezichthouder daar uitdrukkelijk op wijst (of daarvoor een sanctie
laat opleggen of oplegt), bewust risico(’s) op overtreding neemt); of
-
D. Notoir/crimineel (indien de overtreder bewust en structureel de regels overtreedt,
controle bewust belemmert, criminele activiteiten ontplooit en/of deel uitmaakt van
een criminele organisatie, sprake is van fraude, oplichting of witwassen).
Van professionele marktpartijen en ervaren personen of bedrijven mag worden verwacht
dat zij de regels kennen en streven naar de naleving daarvan. En voor de overheid als overtreder geldt hier dat voor de kennis over en de naleving
van regels gelet op haar voorbeeldfunctie strenge maatstaven gelden. Dat betekent
dat een geconstateerde overtreding al snel wijst op een onverschillige houding of
zelfs aanknopingspunt kan zijn voor het aannemen van calculerend gedrag. Dat geldt
sterker indien een overtreding (steeds) pas ongedaan wordt gemaakt nadat een toezichthouder
erop heeft gewezen.
De handhaver baseert de typering op de bevinding van het toezicht en neemt daarbij
het gedrag van de overtreder en de toezicht- en handhavingshistorie mee in de beschouwing.
De typering van de overtreder moet objectief en controleerbaar zijn en mag niet zijn
gebaseerd op ‘onderbuikgevoelens’.
Als de handhaver niet in staat is om de overtreder te typeren, dan is typering A het
uitgangspunt bij overtredingen waarvan de gevolgen vrijwel nihil zijn (categorie 1)
en typering B het uitgangspunt bij overtredingen met beperkte gevolgen, gevolgen van
belang of aanzienlijke/onomkeerbare gevolgen (categorie 2, 3 en 4).
4.2 Stap 2: bepalen van de verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een
ingrijpender herstelsanctie of voor strafrechtelijk onderzoek of bestraffing
De handhaver bepaalt of er verzwarende aspecten zijn die aanleiding geven voor een
meer ingrijpende op herstel gerichte interventie of voor bestraffing. Bij de op herstel
gerichte interventie hangen de verzwarende aspecten samen met de mate waarin er op
feiten en omstandigheden gebaseerd vertrouwen is dat de overtreder terugkeer naar
normconformiteit nastreeft en herstel. Dat vertrouwen is bijvoorbeeld geschonden wanneer
er sprake is van recidive. (hoofdvragen 1a en 1b)
De handhaver bepaalt of er aspecten zijn die aanleiding geven voor bestraffing (hoofdvraag
2a), hetzij, – indien wettelijk mogelijk – met een bestuursrechtelijke bestraffing
(bestuurlijke boete), hetzij met een strafrechtelijke bestraffing (strafbeschikking
of strafvervolging). Hieronder valt ook de beslissing dat (nader) strafrechtelijk
onderzoek aangewezen lijkt. De uitkomst van beantwoording van de hiervoor beschreven
twee hoofdvragen (herstel of bestraffing) kan in veel gevallen zijn dat met herstel
kan worden volstaan. Bij sommige aspecten is sowieso strafrechtelijke handhaving geïndiceerd.
In zijn algemeenheid geldt dat de keuze voor de soort bestraffing afhankelijk is van
de wens van de wetgever in het betrokken domein. De wens van de wetgever over de keuze
tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke bestraffing loopt per domein of zelfs
per (soort) overtreding uiteen. Zoals hiervoor is toegelicht, zal de doeltreffendheid
bij de bestuursrechtelijke handhaving met bestraffende sancties meer gewicht hebben,
en afschrikwekkendheid meer bij de strafrechtelijke handhaving. De scherpte van de
sancties in het strafrecht en de kracht van de strafprocesrechtelijke bevoegdheden
en methoden voor waarheidsvinding onderscheiden zich van bestuursrechtelijke handhaving.
Dit zijn factoren die bij de keuze tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke
bestraffing en bij de daarover te maken afspraken in zijn algemeenheid een rol zullen
(moeten) spelen.
De volgende aspecten worden in elk geval meegewogen bij de keuze voor strafrechtelijke
bestraffing:
-
A.
Onomkeerbare gevolgen/geen herstelsanctie mogelijk:
de overtreding heeft nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving die niet (meer)
kunnen worden weggenomen, zoals onherstelbare milieuschade, of de normadressaat heeft
het anderszins niet (meer) in zijn macht om de rechtmatige toestand te herstellen.
Hoe groter en/of ernstiger de schade, hoe eerder strafrechtelijke handhaving is geïndiceerd.
Een overtreding met onomkeerbare gevolgen zal overigens veelal al meteen bij het indelen
in de basisinterventiematrix (stap 1) in de zwaardere interventiecategorie vallen.
-
B.
Recidive:
de normadressaat was al eerder in de fout gegaan en eerdere herstelsancties en/of
een bestuurlijke boete hadden een onvoldoende preventief effect. Omdat het hier een
beleidsmatige afweging betreft, zijn (algemene of domeinspecifieke) afspraken mogelijk
over wat onder recidive wordt verstaan: herhaling van dezelfde overtreding, van eenzelfde
type overtreding (en wat dat dan is) of van een overtreding in het betrokken domein
– en alles daartussen. Bij het bepalen van recidive worden ook overtredingen meegenomen
uit andere regio’s, ook overtredingen uit aangrenzende landen of het verdere buitenland
kunnen worden meegenomen.
-
C.
Verkregen financieel voordeel (winst of besparing):
de normadressaat heeft door zijn handelen of nalaten financieel voordeel behaald en/of
het behalen van financieel voordeel was het doel. Als het voordeel (substantieel)
hoger is dan de maximale bestuurlijke boete die voor het betrokken feit kan worden
opgelegd of als er helemaal geen bestuurlijke boete kan worden opgelegd, is strafrechtelijke
handhaving aangewezen.
-
D.
Combinatie met andere relevante strafbare feiten:
de normadressaat heeft andere strafbare feiten gepleegd om de in het omgevingsrecht
geconstateerde overtreding te verhullen, zoals valsheid in geschrifte of omkoping,
of de geconstateerde overtreding is gepleegd in het kader van andere strafbare feiten,
zoals witwassen. Een zeer belangrijke indicator is ook het vermoeden van het bestaan
van een criminele organisatie.
-
E.
Medewerking van malafide deskundigen (‘facilitators’):
de normadressaat is bij zijn handelen ondersteund door malafide deskundigen, zoals
malafide vergunningverlenende of certificerende instellingen, keuringsinstanties en
brancheorganisaties. Het gaat hier om de inschakeling van ‘facilitators’, dat wil
zeggen sleutelfiguren in een branche die niet-naleving bewust faciliteren. Het ligt
voor de hand dat het strafrecht zich in het bijzonder juist op deze facilitators zal
richten. Loyale samenwerking tussen het OM en het bestuur is hier van groot belang
alleen al gelet op de taken en bevoegdheden van het bestuur bij het verlenen en intrekken
van vergunningen, certificaten en dergelijke.
-
F.
Waarheidsvinding:
soms is strafrechtelijke handhaving aangewezen vanwege de mogelijkheid van het toepassen
van opsporingsbevoegdheden waarover de bestuurlijke organisaties niet beschikken.
Strikt genomen gaat het hier niet om een verzwarende omstandigheid maar om de inzet
van onderzoeksbevoegdheden die alleen in het strafrecht voorhanden zijn. Die bevoegdheden
kunnen veelal alleen worden ingezet bij zwaardere feiten.
-
G.
Normbevestiging:
het strafrecht is het meest indringende corrigerende systeem. Juist door zijn expressieve
kracht is het bij uitstek geschikt om het belang van regels en de ernst van niet-naleving
te agenderen bij politiek, publiek en branche.
In aanvulling op deze algemene verzwarende aspecten kunnen per domein domeinspecifieke
verzwarende aspecten worden geformuleerd.
4.3. Stap 3: optreden aan de hand van de algemene of domeinspecifieke interventiematrix
De LHSO heeft als uitgangspunt om de meest effectieve interventie in te zetten. Dat
betekent in veel gevallen dat kan worden volstaan met een lichte interventie. In andere
gevallen brengt de situatie mee dat zo’n lichte interventie geen recht doet, en moet
een zwaardere, meer ingrijpende interventie worden gekozen. Per situatie wordt deze
‘interventieladder’ beoordeeld met de vraag wat de meest effectieve interventie is
in het concrete geval. Daarbij speelt ook het maatschappelijk draagvlak voor handhaving
een belangrijke rol. Zo zal bij een goedwillende overtreder die een lichte overtreding
zonder nadelige gevolgen heeft gepleegd (positionering in segment A1) in eerste instantie
kunnen worden volstaan met aanspreken, informeren of waarschuwen. Moet die overtreder (beperkte) maatregelen treffen om de overtreding op te heffen
en laat hij dat na of gaat hij anderszins weer in de fout, dan wordt opgeschaald naar
bijvoorbeeld het opleggen van een herstelsanctie of een bestuurlijke boete.
De handhaver gebruikt bij stap 4 de algemene of, indien beschikbaar en van toepassing,
de domeinspecifieke interventiematrix. Dit werkt als volgt:
-
1. De handhaver kijkt naar de interventies in het segment van de toepasselijke interventiematrix
waarin hij de bevinding eerder met behulp van stap 1 (paragraaf 4.1) in de basisinterventiematrix
heeft gepositioneerd.
-
2. De handhaver kiest voor de minst zware (combinatie) van de bij het betreffende segment
behorende interventies, tenzij de handhaver motiveert dat een andere (combinatie van)
interventie(s) in de betreffende situatie passender is. Daarbij maakt hij gebruik
van zijn bevindingen bij stap 2 (inzake eventuele verzwarende aspecten; paragraaf
4.2).
-
3. De handhaver zet de betreffende (combinatie van) interventie(s) in totdat sprake is
van naleving. Als naleving binnen de door de handhaver bepaalde termijn uitblijft,
pakt de handhaver direct door via het inzetten van een zwaardere (combinatie van)
interventie(s).
In aanvulling op de LHSO kunnen er handhavings- of sanctiestrategieën zijn voor specifieke
deelterreinen van het omgevingsrecht vergelijkbaar met de aanvulling voor Seveso-overtredingen
(Brzo) uit 2012.
Maatvoering (termijnen)
In algemene zin geldt voor het stellen van termijnen het volgende:
In alle andere gevallen, waaronder ook situaties waarin voor het treffen van herstelmaatregelen
(al dan niet aanzienlijke) investeringen moeten worden gedaan, geldt: hoe urgenter
de situatie des te korter de termijn. De termijn moet altijd worden afgestemd op de
tijd die redelijkerwijs nodig is om de benodigde herstelmaatregelen te treffen, dus
rekening houdend met de technische en organisatorische uitvoerbaarheid.
4.4. Stap 4: bepalen of afstemmingsoverleg nodig is
Indien er aan de hand van stap 1 en stap 2 wordt vastgesteld dat er aanleiding is
voor bestraffing, beziet de handhaver bij stap 3 of er overleg met andere handhavende
instanties is afgesproken of om andere redenen nodig is. Indien er is afgesproken
dat de bestraffende interventie een strafrechtelijke is, dan wordt die weg ingezet.
Indien er sprake is van opzettelijk of zeer nalatig veroorzaken van gevaar aan personen
en/of milieu wordt steeds overleg met het OM gevoerd. Afhankelijk van de afspraken
vindt er nadere afstemming plaats of niet. De gemaakte afspraken en de afstemming
kunnen betekenen dat er een gezamenlijke interventie plaatsvindt.
Deze stap beoogt het faciliteren van goede afstemming en weloverwogen inzet van het
handhavingsinstrumentarium. Het betreft daarom tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke
handhavers zoeken indien nodig en volgens de (algemene of domeinspecifieke) gemaakte
afspraken het overleg op met politie en OM en omgekeerd. Samen met tijdige informatieuitwisseling
is dit tweerichtingsverkeer een uitwerking van het beginsel van loyale samenwerking.
Aan overleg is meer behoefte als voor de betrokken situatie geen standaard afspraken
over de afstemming tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving gelden.
De standaardafspraken voor de betrokken situatie kunnen voorzien in overleg of overleg
wordt gezocht als de handhaver in de bevindingen van het concrete geval aanleiding
ziet om van de standaard afspraken af te wijken. Uit een oogpunt van doelmatige handhaving
wordt zoveel mogelijk gehandhaafd op basis van algemene afspraken tussen bestuur,
politie en justitie over afstemming en keuzes voor afdoening.
Als de handhaver in een concreet geval concludeert dat overleg over de afstemming
en inzet van bestuurs- en/ of strafrecht nodig is, wordt gehandeld op basis van vooraf
tussen bestuursrechtelijke handhavingsinstanties, bijzondere opsporingsdiensten, politie
en OM gemaakte algemene afspraken over hun inzet en samenspel (afstemming). Alleen
zo kan in voorkomende gevallen accuraat en effectief optreden worden gewaarborgd,
vooral als sprake is van spoed en/of heterdaad. Situaties waarin de vooraf gemaakte
afspraken niet voorzien, zullen apart door de betrokken instanties worden beoordeeld,
in een regulier overleg of in ad hoc overleg als snelheid is vereist. Uit het overleg
volgt hoe de betreffende overtreding verder wordt opgepakt.
Ten slotte wordt, ongeacht de positionering van overtreding en overtreder, standaard
aangifte bij het OM gedaan als toezichthouders de volgende ernstige bevindingen doen:
-
• Het toezicht wordt bewust onmogelijk gemaakt, bijvoorbeeld door het onterecht weigeren
van toegang, intimidatie, geweldsdreiging, fraude, vernietiging van bewijs en/of poging
tot omkoping.
-
• De toezichthouder constateert dat er opzettelijk mensen in gevaar worden gebracht,
door onder andere sabotage, vernieling of het bewust verstrekken van verkeerde informatie.
Bij deze vormen van niet-medewerking aan het toezicht wordt tevens bestuursrechtelijk
opgetreden met het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang
(artikel 5:20, derde lid, en 5:32 Awb).
4.5. Stap 5: vastlegging stappen en beslissingen
De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden systematisch, verifieerbaar en
transparant vastgelegd, zodanig dat hieruit kan worden afgeleid dat is voldaan aan
het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en
het verbod van misbruik van bevoegdheid. De handhaver neemt hierbij in aanmerking
dat handhavingsbeleid, waartoe naar vaste rechtspraak ook een handhavingsstrategie
en/of interventieladder behoort, in de regel moet worden gevolgd en dat handelen in
afwijking van het beleid zorgvuldig moet worden afgewogen en deugdelijk moet worden
gemotiveerd. Ook wordt zo inzichtelijk op welke wijze verzwarende en verzachtende
omstandigheden een rol hebben gespeeld bij de keuze, wat bijdraagt aan een consistent
overheidshandelen. Het verdient aanbeveling om te werken met een vast model voor verslaglegging
dat zoveel mogelijk landelijk wordt gehanteerd en in de gebruikte ICT systemen is
ingebouwd.